A substituição tributária no ICMS

O ICMS é o tributo mais rentável do país e a principal fonte de receita dos Estados, do Distrito Federal e de muitos municípios, que sobrevivem graças ao sistema de repartição de receitas estabelecido na Carta Republicana.

Devido à sua importância, dois fatores que afetam sensivelmente a performance de sua arrecadação merecem ser analisados: a crescente renúncia de receitas promovida pelos Fiscos estaduais e o aumento da eficiência administrativa na fiscalização e na cobrança do imposto.

A guerra fiscal que contaminou toda a federação é a principal causa do não exercício do poder de tributar.

Explico: com o objetivo de atrair contribuintes para o seu território, os Estados reduzem a carga tributária de alguns setores da economia unilateralmente, sem requerer a anuência dos demais entes federados.

De forma reativa, os prejudicados adotam medidas não menos ofensivas ao nosso ordenamento jurídico: limitam os créditos relacionados às aquisições de mercadorias beneficiadas, na mesma proporção da redução concedida na origem; e concedem o mesmo tratamento privilegiado para os contribuintes locais, criando um círculo vicioso de renúncia de receitas.

Há quem defenda o privilégio fiscal como medida de redução das desigualdades regionais. Afinal, afirmam, fundamos a federação com esse propósito. Para for fim aos conflitos existentes, bastaria alterar a exigência de aprovação unânime dos Convênios que autorizam as benesses fiscais, prevista na Lei Complementar nº 24, de 1975.

Embora nobre o propósito, penso não ser a opção adequada. O resultado, já conhecido, não é satisfatório.

O ICMS nasceu para ser neutro e atingir quem possui capacidade contributiva, de forma seletiva. Deve ser respeitado o seu perfil nacional e uniforme, caso contrário, perderá força e valor. Carga tributária excessiva - para alguns - ou manifestação de riqueza não tributada - para outros -contrariam a ideia de justiça tributária.

Em sentido oposto, são notáveis os avanços promovidos pela tecnologia da informação, dentre os quais se destacam o Sistema Público de Escrituração Digital (SPED fiscal e contábil) e a Nota Fiscal Eletrônica.

A coleta e o cruzamento de informações, em ambiente informatizado, contribuem para coibir a sonegação, reduzir a concorrência desleal e prosperar a arrecadação.

Entretanto, sob o pano de fundo do discurso da praticidade no exercício da administração pública, há algo preocupante: o aumento indiscriminado da cobrança do imposto mediante a responsabilidade por substituição tributária progressiva (para frente).

Nessa modalidade, a lei atribui a terceiro (geralmente, o industrial ou o importador) a responsabilidade pelo recolhimento do imposto incidente em todas as etapas de circulação da mercadoria, até o consumidor final.

Como os fatos geradores ainda não ocorreram no mundo real, compete ao Fisco presumir o valor sobre o qual recairá o imposto. Enquanto o Supremo Tribunal Federal (STF) não decide a questão, nenhum Estado brasileiro devolve ao contribuinte o valor recolhido em excesso, após o confronto do imposto estimado e o efetivamente devido.

Nos últimos anos, em todo o território nacional, o rol de mercadorias alcançadas pela substituição tributária aumentou exponencialmente, o que agrava os problemas inerentes à complexa aplicação de suas regras.

A responsabilidade por substituição, anteriormente aplicada a casos excepcionais, ocupa hoje lugar de destaque em matéria de ICMS. Presume-se que em cinco anos, quase todas as mercadorias serão alcançadas por essa sistemática.

O tema ainda desperta controvérsias, a despeito da declaração de sua constitucionalidade pelo Tribunal Excelso. É nítida a ofensa aos princípios da tipicidade (proibição de presunção na tributação), da não cumulatividade - para os substituídos - e do respeito à capacidade contributiva (por onerar o contribuinte de direto, na impossibilidade de repasse integral ao consumidor).

Felizmente, emerge uma importante manifestação de inconformidade. A Confederação Nacional da Indústria (CNI) convocou os seus membros para discutir a possibilidade de limitação dos setores econômicos a serem abrangidos pela substituição. Na pauta, também, a ausência de participação dos contribuintes na definição da base de cálculo do tributo e a efetividade da restituição do imposto presumido, inclusive quando há diferença a ser apurada a favor do contribuinte.

O resultado do estudo proposto ensejará a elaboração de uma proposta de Emenda à Constituição e um projeto de alteração da Lei Complementar nº 87, de 1996.

É um alento.